2019年12月11日，在比利時首都布魯塞爾歐盟總部，
歐盟委員會主席馮德萊恩在新聞發(fā)布會上公布“歐洲綠色協(xié)議”。
歐盟委員會提出到2050年歐洲在全球范圍內(nèi)率先實現(xiàn)“碳中和”
通過推行碳關(guān)稅、掛鉤ETS價格體系，歐盟可以將自身減排體系通過“切香腸”的方式一點一點向全球擴展。作為早期的“游戲規(guī)則制定者”，如果全球適應(yīng)并廣泛應(yīng)用歐盟的體系和標準，將在今后給歐盟帶來巨大優(yōu)勢。文/《環(huán)球》雜志記者 宿亮 編輯/林睎瑤 “在應(yīng)對氣候變化的同時，保護我們的企業(yè)和工作崗位。這是重要的一步?！睔W洲議會環(huán)境委員會主席帕斯卡·坎芬在歐盟“碳邊境調(diào)節(jié)機制（CBAM）”通過之后這樣說。 CBAM被稱為“碳關(guān)稅”。2022年12月13日，歐盟理事會宣布這一機制將從2023年10月試運行，2023年至2026年為過渡期，從2027年開始全面征收“碳關(guān)稅”。根據(jù)最新協(xié)議，歐盟屆時將向鋼鐵、鋁、水泥、化肥、電力以及氫能等行業(yè)進口商征收額外稅收，以彌補歐盟企業(yè)因嚴格減排措施造成的損失。 經(jīng)過了數(shù)年的談判，歐盟的“碳關(guān)稅”終于靴子落地。這一舉動由于其對全球貿(mào)易的潛在重大影響而備受關(guān)注。用征稅的辦法能不能減排？CBAM真的像坎芬所說，能夠兼顧氣候變化和歐盟企業(yè)的利益嗎？“碳泄漏”是環(huán)境問題，還是經(jīng)濟問題？ 隨著氣候變化在國際政治中的地位愈發(fā)重要，《京都議定書》《巴黎協(xié)定》等國際條約開始限制各經(jīng)濟體碳排放，但這些國際條約和機制在法律效力和監(jiān)督執(zhí)行上并不完善。理論上，當某個經(jīng)濟體出臺減排措施，企業(yè)可以將高碳產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)鏈向減排壓力不大或措施相對寬松的經(jīng)濟體轉(zhuǎn)移，導致“碳泄漏”。 2005年，歐盟成立歐洲氣候交易所和“碳排放交易體系（EU ETS）”，針對能源和工業(yè)等產(chǎn)業(yè)制定碳排放配額，并允許企業(yè)之間根據(jù)市場供求原則交易配額。在啟動之初，為了減少減排對歐洲企業(yè)的沖擊、防止“碳泄漏”，歐盟向企業(yè)發(fā)放免費配額。 這一體系在執(zhí)行的過程中暴露出很多問題，比如能源價格市場波動影響配額交易、成員國不積極配合公布碳排放以及不少重排放企業(yè)外遷等。 2019年推出《歐洲綠色協(xié)議》之后，歐盟著手改革ETS體系。2022年12月，歐盟達成了改革方案，打造第二代ETS，大規(guī)模減少配額，并通過金融措施在一定時期內(nèi)穩(wěn)定配額交易價格，避免價格波動造成的產(chǎn)業(yè)沖擊。 此次改革的重要議題之一就是出臺避免“碳泄漏”的措施，也就是被稱之為CBAM的歐盟“碳關(guān)稅”。 不過，“碳泄漏”究竟能夠給氣候變化造成多大影響？“碳泄漏”是將某地的碳排放通過重新劃分國際分工的方式轉(zhuǎn)移到另外一地，而并非增加全球整體排放量。因此，也有學者擔心，發(fā)達國家碳減排造成化石能源價格下跌，會導致發(fā)展中國家增加能源消耗，導致整體排放量增大。但近年來，事實證明減排對國際能源價格的影響相比新冠疫情、地緣政治沖突等并不顯著。 不少經(jīng)濟學研究顯示，“碳泄漏”給應(yīng)對全球氣候變化造成的影響微小、可控。而且，隨著發(fā)達國家減排給全球帶來的技術(shù)溢出效應(yīng)，以及以中國為代表的發(fā)展中國家積極應(yīng)對氣候變化，“碳泄漏”并不是應(yīng)對氣候變化中最急需解決的問題。 事實上，與其說“碳泄露”是環(huán)境問題，不如說是一個經(jīng)濟問題；“碳關(guān)稅”所針對的并不是更好的減排，而是更好的貿(mào)易競爭地位。 通過征收“碳關(guān)稅”，歐盟實際上為正常的進出口貿(mào)易建立了一種非貿(mào)易壁壘。通過要求繳納“碳關(guān)稅”，歐盟企業(yè)進口成本提高，可能會促使它們轉(zhuǎn)向歐盟本土產(chǎn)品，推動制造業(yè)回流歐洲。相比強行提高進口稅率，試圖平衡“碳泄漏”采取的措施看上去似乎更“公平”，打著應(yīng)對全球氣候變化名義的“碳關(guān)稅”也更具道德優(yōu)勢。 無論是歐盟“碳關(guān)稅”，還是美國等醞釀中類似措施，實際上都違反了全球應(yīng)對氣候變化的一條重要原則，那就是區(qū)分歷史責任和當代責任，區(qū)分發(fā)達國家和發(fā)展中國家在減排中的義務(wù)?！疤缄P(guān)稅”的實質(zhì)是通過經(jīng)濟體的國內(nèi)法或域內(nèi)法，在氣候變化領(lǐng)域進行“長臂管轄”，把減排成本向發(fā)展中國家轉(zhuǎn)移。“碳關(guān)稅”是經(jīng)濟手段，更是政治戰(zhàn)略 首先，歐盟希望通過“碳關(guān)稅”建立歐洲產(chǎn)業(yè)競爭力優(yōu)勢，并在今后全球應(yīng)對氣候變化的過程中爭取“定價權(quán)”。 作為一種非貿(mào)易壁壘，“碳關(guān)稅”與其他形式的加征關(guān)稅沒有本質(zhì)的區(qū)別，其目的都是打擊貿(mào)易伙伴的競爭力。不少西方專家在分析“碳關(guān)稅”時，首先提到的就是在鋼鐵、水泥等高碳產(chǎn)品中打擊發(fā)展中國家。認為“發(fā)展中國家受益于‘較低的環(huán)保標準’”，是多年來發(fā)達國家詬病發(fā)展中國家產(chǎn)業(yè)競爭力“不正當”的借口。 疫情后，歐洲亟需經(jīng)濟復蘇，加之地緣政治緊張局面震動歐洲政壇，推動低碳產(chǎn)業(yè)和綠色能源發(fā)展成為歐盟下一步最重要產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向。而“碳關(guān)稅”能夠在很大程度上提供額外資本，“補貼”低碳產(chǎn)業(yè)發(fā)展。 更為重要的是，通過“碳關(guān)稅”，歐盟在“下一盤大棋”，試圖在低碳產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域構(gòu)建全球優(yōu)勢。全球應(yīng)對氣候變化，正在從政治呼吁，走向具體實施，涉及方方面面產(chǎn)業(yè)的標準構(gòu)建和價格體系制定。通過推行碳關(guān)稅、掛鉤ETS價格體系，歐盟可以將自身減排體系通過“切香腸”的方式一點一點向全球擴展。作為早期的“游戲規(guī)則制定者”，如果全球適應(yīng)并廣泛應(yīng)用歐盟的體系和標準，將在今后給歐盟帶來巨大優(yōu)勢。 其次，“碳關(guān)稅”是一種經(jīng)濟手段，更是一種政治戰(zhàn)略，是歐盟在全球治理重要話題上擴大影響力的重要手段。 目前，氣候變化全球治理處于一種“碎片化”的狀態(tài)，談判多、成果少；雙邊多，多邊少；協(xié)定多，執(zhí)行少。在這一領(lǐng)域全球領(lǐng)導力的建立，將帶來重要的政治利益，提升今后在國際政治博弈中的地位。 歐盟在氣候變化領(lǐng)域起步很早，21世紀初就推出了ETS。不過，現(xiàn)階段歐盟在這一領(lǐng)域的影響力正在衰退。近年來，以中國為代表的新興經(jīng)濟體不斷提出新的目標，做出新的成果。相比之下，受困于內(nèi)部成員國之間的分歧，特別是不同成員國之間迥然不同的能源和經(jīng)濟機構(gòu)，歐盟理想化目標和政治現(xiàn)實存在著明顯差異。另外，美國在氣候變化領(lǐng)域嘗試“退群”等行動，也損害了發(fā)達國家在氣候變化國際合作中的公信力。 此次“碳關(guān)稅”在歐盟內(nèi)部通過，標志著歐盟改革ETS和“綠色新政”的新進展，是歐盟試圖在這一領(lǐng)域重建權(quán)威的一種政治工具。 最后，從歐盟內(nèi)部來說，“碳關(guān)稅”也是歐盟順應(yīng)歐洲部分國家近年來環(huán)保激進主義傾向，鞏固歐洲一體化成果的重要手段。 隨著英國“脫歐”，歐洲一體化遭遇了重大打擊。應(yīng)對氣候變化，已經(jīng)從單純的環(huán)境問題，轉(zhuǎn)變?yōu)閳F結(jié)更廣泛民眾的政治問題。2021年，歐盟官方背景的“歐洲晴雨表”調(diào)查顯示：歐洲人認為氣候變化是世界面臨的最嚴重問題，單個歐盟成員國中，認為政府在應(yīng)對氣候變化方面作為不夠的受訪者，最少也占到1/4。 在不少歐洲國家，在環(huán)保領(lǐng)域較激進的綠黨影響力正在上升，以瑞典“環(huán)保女孩”為代表的民意訴求也推動歐盟盡快實施綠色新政。這也成為歐盟加快出臺“碳關(guān)稅”的內(nèi)部動因。 歐盟“碳關(guān)稅”出臺后，新興經(jīng)濟體和廣大發(fā)展中國家首當其沖。一旦歐盟正式開征“碳關(guān)稅”，將在全球貿(mào)易體系中造成新動蕩。在當前部分國家單邊主義和逆全球化傾向抬頭的背景下，“碳關(guān)稅”暴露出國際體系存在的漏洞，以及建立更加有效的全球治理的必要性。 首先，關(guān)于全球應(yīng)對氣候變化的機制建設(shè)短板明顯，需要與世界貿(mào)易組織（WTO）等建立有效的互動，理清碳減排、國際貿(mào)易等存在的相互聯(lián)系。 “碳關(guān)稅”究竟應(yīng)該在全球應(yīng)對氣候變化的機制安排下討論，還是應(yīng)該在WTO等多邊貿(mào)易爭端解決機制中討論？這個問題關(guān)系到全球治理的公平性、有效性和可持續(xù)性。 事實上，在國際氣候治理中，一直存在“共同但有區(qū)別的責任（CBDR）”原則，也就是站在歷史高度劃分責任，保證發(fā)展中國家的利益。不過，在WTO體系之下，尚沒有明確關(guān)于高碳產(chǎn)品貿(mào)易糾紛處理的國際法依據(jù)。“碳關(guān)稅”是否符合《關(guān)貿(mào)總協(xié)定》仍是“灰色地帶”。這意味著，應(yīng)對氣候變化的國際努力在這一領(lǐng)域“瘸腿”。 其次，“碳關(guān)稅”是一種明顯的“單邊主義”行為，能否順利推行仍是未知數(shù)。在過渡期之后，相關(guān)行為是否會激起其他國家的反對，甚至引發(fā)貿(mào)易反制措施？ 這并不是歐盟第一次通過氣候變化在產(chǎn)業(yè)政策和貿(mào)易關(guān)系上做文章。2008年，歐盟通過法案，在航空業(yè)引入ETS，要求在歐盟境內(nèi)飛行的航空運營商遵守碳排放配額機制，超出的排放量都要在ETS中購買。2012年，這一政策正式實施；也正是在這一年，以中美俄印為代表的20多個國家集體抵制。盡管歐洲最高法院支持歐盟的決定，但這一針對航空業(yè)的“碳稅”最終還是不了了之，就連不少歐洲航空運營商、歐盟成員國經(jīng)濟發(fā)展官員都明確反對。 由此可見，在涉及氣候變化、自由貿(mào)易這些全球性問題時，唯一的解決之道只能是多邊主義的；忽視他國的利益訴求和政治關(guān)切，是不可能取得真正進展的。正如中國氣候變化事務(wù)特使解振華所說，在全球氣候變化挑戰(zhàn)面前，沒有一個國家能夠置身事外、獨善其身，堅持多邊主義合作共贏是唯一的選擇。
來源：《環(huán)球》雜志
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