2021年7月16日，全國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)（以下簡(jiǎn)稱全國(guó)碳市場(chǎng)）正式啟動(dòng)上線交易后，碳市場(chǎng)相關(guān)人士一直在期盼和呼吁國(guó)家核證自愿減排量（CCER）市場(chǎng)重啟，但當(dāng)前尚未看到CCER市場(chǎng)重啟的實(shí)質(zhì)性動(dòng)作。
筆者以為，原因涉及兩個(gè)方面，一是全國(guó)碳市場(chǎng)仍在摸索中，剛起步被曝?cái)?shù)據(jù)作假，整套機(jī)制需要重新構(gòu)建完善，主管部門(mén)需要投入大量人力物力，這也是全國(guó)碳市場(chǎng)目前只覆蓋發(fā)電行業(yè)未能按市場(chǎng)預(yù)期擴(kuò)容的原因；二是CCER的項(xiàng)目審核和制度構(gòu)建還需要花費(fèi)大量精力去完善，暫不滿足重啟條件。
CCER是后清潔發(fā)展機(jī)制（CDM）時(shí)代的產(chǎn)物。在《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》締約國(guó)簽訂的《京都議定書(shū)》設(shè)置了3種碳交易機(jī)制，其中一種叫CDM?！毒┒甲h定書(shū)》為簽約的發(fā)達(dá)國(guó)家設(shè)定了溫室氣體減排目標(biāo)，在CDM機(jī)制下發(fā)達(dá)國(guó)家可以在發(fā)展中國(guó)家開(kāi)發(fā)減少溫室氣體排放的項(xiàng)目，并用該項(xiàng)目產(chǎn)生的減排量來(lái)履行減排義務(wù)。當(dāng)然，CDM機(jī)制從項(xiàng)目注冊(cè)到最后減排量簽發(fā)流程非常復(fù)雜，最后聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約組織執(zhí)行理事會(huì)（EB）簽發(fā)的經(jīng)核證的減排（CERs）是一種可用作交易和履約的碳資產(chǎn)。2012年《京都議定書(shū)》到期后，CDM機(jī)制無(wú)法延續(xù)。為繼續(xù)鼓勵(lì)開(kāi)發(fā)自愿減排項(xiàng)目，國(guó)家發(fā)展改革委于2012年6月13日發(fā)布了《溫室氣體自愿減排交易管理暫行辦法》，啟動(dòng)CCER市場(chǎng)。CCER市場(chǎng)啟動(dòng)后，由于缺乏有法定強(qiáng)制減排義務(wù)的購(gòu)買者，隨著CCER項(xiàng)目的不斷增多，CCER市場(chǎng)出現(xiàn)了供遠(yuǎn)大于需的問(wèn)題。為此，國(guó)家發(fā)展改革委于2017年3月14日發(fā)布公告，以溫室氣體自愿減排交易量小、個(gè)別項(xiàng)目不夠規(guī)范等問(wèn)題為由，暫緩受理溫室氣體自愿減排交易備案申請(qǐng)。2021年2月1日起施行的《碳排放權(quán)交易管理辦法（試行）》（以下簡(jiǎn)稱《辦法》）明確，對(duì)溫室氣體重點(diǎn)排放單位實(shí)施強(qiáng)制碳排放配額制度，當(dāng)碳排放量超過(guò)政府所分配的額度時(shí)，這些企業(yè)需要在碳市場(chǎng)上購(gòu)買等量的配額進(jìn)行履約?！掇k法》第二十九條明確，“重點(diǎn)排放單位每年可以使用國(guó)家核證自愿減排量抵銷碳排放配額的清繳，抵銷比例不得超過(guò)應(yīng)清繳碳排放配額的5%。”全國(guó)碳市場(chǎng)正式啟動(dòng)后，市場(chǎng)上出現(xiàn)了對(duì)CCER有購(gòu)買需求的強(qiáng)制減排義務(wù)者，使CCER價(jià)格大幅上漲，重啟CCER市場(chǎng)有了交易基礎(chǔ)。雖然CCER市場(chǎng)前景廣闊，但CCER市場(chǎng)重啟前需要解決兩個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題，項(xiàng)目的額外性和數(shù)據(jù)的真實(shí)性。《辦法》將國(guó)家核證自愿減排量（CCER）定義為“對(duì)我國(guó)境內(nèi)可再生能源、林業(yè)碳匯、甲烷利用等項(xiàng)目的溫室氣體減排效果進(jìn)行量化核證，并在國(guó)家溫室氣體自愿減排交易注冊(cè)登記系統(tǒng)中登記的溫室氣體減排量。”根據(jù)相關(guān)資料顯示，2013～2017年國(guó)家發(fā)展改革委公示的CCER審定項(xiàng)目共2871個(gè)，備案項(xiàng)目861個(gè)，減排量簽發(fā)項(xiàng)目254個(gè)（共5000多萬(wàn)噸）。在254個(gè)已簽發(fā)項(xiàng)目中，光伏項(xiàng)目48個(gè)，風(fēng)電項(xiàng)目91個(gè)，水電項(xiàng)目32個(gè)；在861個(gè)備案項(xiàng)目中，光伏項(xiàng)目159個(gè)，風(fēng)電項(xiàng)目328個(gè)，水電項(xiàng)目83個(gè)。可見(jiàn)，無(wú)論是簽發(fā)項(xiàng)目還是備案項(xiàng)目，可再生能源項(xiàng)目的占比均接近七成。但這些可再生能源項(xiàng)目真的符合CCER的開(kāi)發(fā)標(biāo)準(zhǔn)嗎？或者說(shuō)，今后可再生能源項(xiàng)目是否還能開(kāi)發(fā)CCER？跟CDM項(xiàng)目要滿足額外性標(biāo)準(zhǔn)一樣，《溫室氣體自愿減排交易管理暫行辦法》中，對(duì)CCER項(xiàng)目提出了明確的額外性要求。要認(rèn)定某種項(xiàng)目活動(dòng)所產(chǎn)生的減排量相對(duì)于基準(zhǔn)線是額外的，就要求這種項(xiàng)目活動(dòng)在沒(méi)有外來(lái)的支持下，存在如財(cái)務(wù)、技術(shù)、融資、風(fēng)險(xiǎn)和人才方面的競(jìng)爭(zhēng)劣勢(shì)或障礙因素，靠自身?xiàng)l件難以實(shí)現(xiàn)，因而這一項(xiàng)目的減排量在沒(méi)有CCER時(shí)難以產(chǎn)生。反之，如果某項(xiàng)目活動(dòng)在沒(méi)有CCER的情況下能夠正常商業(yè)運(yùn)行，那么它自己就成為基準(zhǔn)線的組成部分，相對(duì)這一基準(zhǔn)線無(wú)減排量可言，也就無(wú)減排量的額外性可言。從上述分析來(lái)看，雖然可再生能源發(fā)電項(xiàng)目相比于其替代的化石能源發(fā)電來(lái)說(shuō)，確實(shí)可以減少碳排放，但在無(wú)CCER機(jī)制支持的情況下，可再生能源發(fā)電項(xiàng)目根本不缺乏投資者，可見(jiàn)絕大多數(shù)的可再生能源發(fā)電項(xiàng)目不符合CCER的額外性標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)當(dāng)前可再生能源發(fā)電項(xiàng)目來(lái)說(shuō)，集中式光伏發(fā)電項(xiàng)目和陸上風(fēng)電項(xiàng)目已能實(shí)現(xiàn)平價(jià)上網(wǎng)，水電更是比煤電有充足的價(jià)格優(yōu)勢(shì)，不需要額外的資金支持；對(duì)歷史項(xiàng)目和生物質(zhì)發(fā)電項(xiàng)目而言，有可再生能源電價(jià)補(bǔ)貼，相關(guān)項(xiàng)目在無(wú)CCER支持下仍有大量投資者踴躍競(jìng)爭(zhēng)；此外，消費(fèi)電量中非水可再生能源配額制、綠色電力證書(shū)以及新增可再生能源消費(fèi)不納入能源消費(fèi)總量控制等政策都對(duì)鼓勵(lì)可再生能源發(fā)電項(xiàng)目發(fā)展起到了作用。筆者以為，CCER市場(chǎng)重啟時(shí)將目前常規(guī)的可再生能源項(xiàng)目排除在外更符合實(shí)際，可以參考澳大利亞針對(duì)可再生能源另行建立一套機(jī)制。在單純自愿減排市場(chǎng)時(shí)，放松項(xiàng)目的額外性標(biāo)準(zhǔn)要求仍可以起到促進(jìn)減排項(xiàng)目開(kāi)發(fā)的作用；在CCER可以用作抵消碳排放配額清繳時(shí)，如果CCER是相關(guān)主體本身就已經(jīng)會(huì)實(shí)施的減排行為所產(chǎn)生的，用此來(lái)抵消法定的強(qiáng)制配額，其作用是弱化碳排放配額制度的約束，反而產(chǎn)生更多的碳排放。可見(jiàn)，在國(guó)家發(fā)展改革委主管CCER項(xiàng)目時(shí)，相關(guān)評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)可能比較寬松，因此在CCER市場(chǎng)重啟時(shí)需要重新對(duì)之前注冊(cè)的項(xiàng)目進(jìn)行額外性評(píng)估，以確保CCER市場(chǎng)開(kāi)發(fā)真正起到減少溫室氣體排放的目的。隨著越來(lái)越多的行業(yè)納入強(qiáng)制碳減排，在額外性標(biāo)準(zhǔn)的約束下，可開(kāi)發(fā)的CCER項(xiàng)目也會(huì)越來(lái)越少；如果沒(méi)有充足的量，構(gòu)建CCER市場(chǎng)的經(jīng)濟(jì)性和必要性值得再探討。此外，數(shù)據(jù)的真實(shí)性也是對(duì)CCER市場(chǎng)的考驗(yàn)。在全國(guó)碳市場(chǎng)啟動(dòng)后，碳數(shù)據(jù)造假問(wèn)題對(duì)碳市場(chǎng)的聲譽(yù)和發(fā)展造成了不利影響。企業(yè)碳排放數(shù)據(jù)質(zhì)量是全國(guó)碳排放管理以及碳市場(chǎng)健康發(fā)展的重要基礎(chǔ)，是維護(hù)市場(chǎng)信用信心和國(guó)家政策公信力的底線和生命線。就發(fā)電行業(yè)而言，為提高相關(guān)碳排放數(shù)據(jù)的真實(shí)性，生態(tài)環(huán)境部開(kāi)展了大量工作，最近更新了《企業(yè)溫室氣體排放核算與報(bào)告指南 發(fā)電設(shè)施》《企業(yè)溫室氣體排放核查技術(shù)指南 發(fā)電設(shè)施》。在碳排放權(quán)市場(chǎng)中CCER可用于抵消碳排放配額，因此CCER數(shù)據(jù)需要滿足同等質(zhì)量要求。由于CCER涉及的項(xiàng)目類型較多，為達(dá)到嚴(yán)格質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，相關(guān)方法學(xué)和配套制度均需要重新制定。與此同時(shí)，如何選取和管理項(xiàng)目審定、減排量核定中介機(jī)構(gòu)也是一項(xiàng)艱巨的任務(wù)。為保證全國(guó)碳市場(chǎng)行穩(wěn)致遠(yuǎn)，必須重視CCER項(xiàng)目額外性及數(shù)據(jù)真實(shí)性兩大問(wèn)題，穩(wěn)健推進(jìn)CCER市場(chǎng)建設(shè)。（作者陳國(guó)強(qiáng) 系浙江省法學(xué)會(huì)環(huán)境資源法研究會(huì)副會(huì)長(zhǎng)、浙江京衡律師事務(wù)所高級(jí)合伙人）
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