張小平 中央財經(jīng)大學(xué)法學(xué)院副教授、環(huán)境與資源法學(xué)教研室主任

“30·60”雙碳目標(biāo)的設(shè)定是中國綠色發(fā)展道路上的重要里程碑。雙碳目標(biāo)錨定了未來四十年的路徑指向，豐富完善了“兩個一百年”奮斗目標(biāo)的內(nèi)涵?？梢灶A(yù)見的是，雙碳目標(biāo)將帶來能源結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、消費模式、技術(shù)進(jìn)步等一系列重大而深遠(yuǎn)的轉(zhuǎn)型變化。實現(xiàn)這些轉(zhuǎn)型變化需要大量配套政策，同時轉(zhuǎn)型成本需要以合理的方式在整個社會中分?jǐn)偅@就要求決策要更為精準(zhǔn)和具有可操作性，權(quán)利義務(wù)的分配要更為精確合理，同時，中國要以可信的方式向國際社會表明中國履行了在《巴黎協(xié)定》框架下按照“國家自主貢獻(xiàn)+全球盤點”模式所承擔(dān)的減排義務(wù)。所有這些，均需以溫室氣體統(tǒng)計核算為基礎(chǔ)。

一、 我國溫室氣體統(tǒng)計核算的發(fā)展演進(jìn)

在理論準(zhǔn)備上，我國從對溫室氣體排放統(tǒng)計核算的研究開始于20世紀(jì)90年代。相關(guān)部委先后組織有關(guān)科研機(jī)構(gòu)和高等院校，在國際組織、多邊開發(fā)金融機(jī)構(gòu)和外國政府的支持下，開展完成了多項關(guān)于溫室氣體排放測算的研究項目。通過探索性研究，利用能源、農(nóng)業(yè)、交通等各類統(tǒng)計數(shù)據(jù)和科學(xué)實驗結(jié)果，對不同溫室氣體排放進(jìn)行測算，獲得了中國90年代各類溫室氣體排放數(shù)據(jù)，積累了實戰(zhàn)經(jīng)驗，為后來編制國家清單和信息通報奠定了基礎(chǔ)。

在國家層面的具體實踐上，我國分別于2004年、2012年和2019年向聯(lián)合國氣候變化框架公約（UNFCCC）秘書處提交了我國氣候變化國家信息通報，詳細(xì)報告了我國1994年、2005年和2010年國家溫室氣體排放數(shù)據(jù)。2017年和2019年兩次報送我國氣候變化兩年更新報告，分別披露了2012年和2014年的溫室氣體排放信息。在地區(qū)層面的具體實踐上，2010年，國家發(fā)改委啟動省級溫室氣體清單編制工作。2011年5月，國家發(fā)改委發(fā)布《省級溫室氣體編制清單指南（試行）》。此外，2010年和2012年兩批低碳省區(qū)和低碳城市試點工作，也對省、市溫室氣體的編制工作起到了推動作用。在企業(yè)層面的具體實踐上，分為兩個階段。第一個階段是2005年以后，中國企業(yè)參與CDM項目及自愿減排項目的過程中，按照相關(guān)要求進(jìn)行的核查活動。第二個階段是2013年我國啟動排放權(quán)交易試點工作以后，相關(guān)重點排放單位進(jìn)行的溫室氣體報告與核查，以及為開發(fā)CCER項目進(jìn)行的核查。

在政策目標(biāo)上，我國自2009年起，將碳強(qiáng)度下降目標(biāo)作為約束性指標(biāo)納入國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展中長期規(guī)劃。2011年3月，《國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃十二五規(guī)劃綱要》中指出，要“建立完善溫室氣體排放統(tǒng)計核算制度”?！笆濉焙汀笆濉钡摹犊刂茰厥覛怏w排放工作方案》中提出了將溫室氣體排放基礎(chǔ)統(tǒng)計指標(biāo)納入政府統(tǒng)計指標(biāo)體系，構(gòu)建國家、地方、企業(yè)三級溫室氣體排放基礎(chǔ)統(tǒng)計和核算工作體系，實行重點企業(yè)直接報送能源和溫室氣體排放數(shù)據(jù)制度，完善重點行業(yè)企業(yè)溫室氣體排放核算指南，定期編制國家和省級溫室氣體排放清單等內(nèi)容。

在相關(guān)制度上，2013年5月，國家發(fā)展改革委和國家統(tǒng)計局印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)應(yīng)對氣候變化統(tǒng)計工作意見的通知》（發(fā)改氣候〔2013〕537號），建立起包含5大類、19小類、36項指標(biāo)的氣候變化統(tǒng)計指標(biāo)體系。2013年11月，國家統(tǒng)計局和國家發(fā)展改革委發(fā)布《關(guān)于開展應(yīng)對氣候變化統(tǒng)計工作的通知》（國統(tǒng)字〔2013〕80號），建立“應(yīng)對氣候變化部門統(tǒng)計報表制度”。在企業(yè)溫室氣體核算方面，國家發(fā)展和改革委員會在2013年10月、2014年12月和2015年7月份三批印發(fā)了24個行業(yè)的《企業(yè)溫室氣體核算方法與報告指南》。在對發(fā)改委發(fā)布的相關(guān)《核算指南》進(jìn)行更新和完善的基礎(chǔ)上，國家標(biāo)準(zhǔn)化委員會陸續(xù)將《核算指南》轉(zhuǎn)變?yōu)閲覙?biāo)準(zhǔn)。

二、 我國溫室氣體統(tǒng)計核算的方法框架

在對溫室氣體排放進(jìn)行核算時，當(dāng)前的方法大致可以分為兩類。一類是對于地區(qū)邊界范圍內(nèi)的溫室氣體清單編制方法，另一類是針對企業(yè)、組織等對象的溫室氣體核算方法。在目前的三級溫室氣體統(tǒng)計核算中，國家、地方溫室氣體清單的編制屬于第一類，企事業(yè)單位的溫室氣體核算屬于第二類。

我國國家溫室氣體清單的編制基本采用了《IPCC國家溫室氣體清單指南》提供的方法，并參考了《IPCC國家溫室氣體清單優(yōu)良做法指南》。IPCC的《清單指南》有1996年和2006年兩個主要版本，并在2019年對2006年版進(jìn)行了修訂。IPCC2006年版的《清單指南》包括一般指導(dǎo)及報告，能源，工業(yè)過程和產(chǎn)品使用，農(nóng)業(yè)、林業(yè)和其他土地使用，廢棄物等五章，為每一個核算項目提供了不同的層級方法和可供選用的缺省因子。其方法學(xué)的一般結(jié)構(gòu)為：選擇方法（包括決策樹和方法層級定義）、選擇排放因子、選擇活動數(shù)據(jù)、完整性、建立一致性時間序列。中國的清單編制機(jī)構(gòu)基于中國的實際情況，包括排放源的界定，關(guān)鍵排放源的確定，活動水平數(shù)據(jù)的可獲得性、可靠性、可核查性和可持續(xù)性，排放因子的可獲得性等情況，分析了IPCC方法對中國的適用性，確定了編制中國國家溫室氣體清單的技術(shù)路線。

省級溫室氣體清單的編制總體上也遵循IPCC《清單指南》的方法。《省級溫室氣體清單編制指南（試行）》從能源活動、工業(yè)生產(chǎn)過程、農(nóng)業(yè)、土地利用變化和林業(yè)、廢棄物處理五個方面對省級溫室氣體清單提供指導(dǎo)。與國家溫室氣體清單編制不同的是，省級溫室氣體清單編制中涉及省級之間調(diào)入調(diào)出電力的二氧化碳間接排放量核算的問題。這一部分間接排放量核算方法是利用省區(qū)市境內(nèi)電力調(diào)入或調(diào)出電量、乘以該調(diào)入或調(diào)出電量所屬區(qū)域電網(wǎng)平均供電排放因子得出。

溫室氣體清單編制方法主要與清單邊界密切相關(guān)。根據(jù)不同的清單編制邊界，溫室氣體排放編制模式分為生產(chǎn)模式和消費模式：生產(chǎn)模式是指在清單邊界內(nèi)生產(chǎn)商品和服務(wù)產(chǎn)生的溫室氣體排放，即直接排放；消費模式是指由于清單邊界內(nèi)消費商品和服務(wù)導(dǎo)致清單邊界外的溫室氣體排放，即間接排放。在生產(chǎn)模式中，依據(jù)不同的邊界界定原則，又進(jìn)一步劃分為國土邊界和GDP邊界兩種方法。《IPCC國家溫室氣體清單指南》是典型的國土邊界清單編制方法。

企業(yè)的溫室氣體核算以企業(yè)法人或視同法人的獨立核算單位為邊界，核算和報告其生產(chǎn)系統(tǒng)產(chǎn)生的溫室氣體排放。排放源包括燃料燃燒排放、能源作為原材料用途的排放、工業(yè)生產(chǎn)過程排放、凈購入的電力和熱力消費引起的排放等。其核算流程包括：確定核算邊界，識別排放源，收集活動水平數(shù)據(jù)，選擇和獲取排放因子數(shù)據(jù)，分別計算不同溫室氣體排放源的排放量，匯總計算企業(yè)溫室氣體排放量等。企業(yè)溫室氣體核算中可能用到以測量或物料平衡為基礎(chǔ)的核算方法，以及以排放因子為基礎(chǔ)的核算方法。

由于服務(wù)于不同的決策目標(biāo)，國家、地區(qū)溫室氣體核算和企業(yè)溫室氣體核算正在逐漸發(fā)展為兩個相對獨立的體系。一方面，就統(tǒng)計核算方法本身而言，兩者在原理上具有通約性；另一方面，兩者在統(tǒng)計核算活動的運(yùn)行上，存在諸多差別，包括：國家、地區(qū)的溫室氣體核算服務(wù)于國際談判和對地方政府的減排目標(biāo)考核，企業(yè)溫室氣體核算目前主要服務(wù)于排放權(quán)市場的交易，是企業(yè)獲取和清繳配額的重要依據(jù)；國家溫室氣體統(tǒng)計核算較多使用“自上而下”的方法，地區(qū)、企業(yè)的溫室氣體核算主要使用“自下而上”的方法；國家、地區(qū)的溫室氣體清單編制是官方統(tǒng)計活動，企業(yè)的溫室氣體報告及核查是企業(yè)作為市場主體依法自主進(jìn)行的活動。

三、 “雙碳”目標(biāo)背景下我國溫室氣體統(tǒng)計核算的完善