幾周前，歐盟碳邊界調(diào)節(jié)機(jī)制的立法草案文本已經(jīng)流出，它使外界得以一窺歐盟碳關(guān)稅的設(shè)計雛形。筆者已對這份草案做了詳細(xì)解讀。就在兩天前，歐盟碳市場改革的立法草案文本也泄露出來。這份文件填補了碳關(guān)稅法案流出稿的一個信息真空，即在碳關(guān)稅實施后，歐盟相關(guān)產(chǎn)業(yè)是否繼續(xù)獲得免費排放額度。這個問題之所以重要，是因為它關(guān)系到碳關(guān)稅是否合理，以及外國產(chǎn)品進(jìn)入歐盟市場的碳關(guān)稅負(fù)擔(dān)。另一個重要信息是，歐盟將把海運納入排放交易體系，這意味著出口歐盟的海運成本將增加。

一. 受碳關(guān)稅保護(hù)的歐盟產(chǎn)業(yè)將不再獲得免費碳排放配額

碳關(guān)稅是防止“碳泄漏”的措施。碳泄漏是指由于歐盟執(zhí)行嚴(yán)格的溫室氣體減排政策，歐盟企業(yè)會搬到減排政策寬松的國家（產(chǎn)業(yè)外流），或者導(dǎo)致承擔(dān)較低排放成本的外國產(chǎn)品涌入歐洲市場，損害歐洲產(chǎn)業(yè)（碳傾銷）。歐盟認(rèn)為，通過征收碳關(guān)稅，進(jìn)口產(chǎn)品和歐盟產(chǎn)品的碳成本扯平，碳泄露才能避免。 

那么，一個繞不開的棘手問題是，歐盟現(xiàn)行的防止碳泄漏的措施是否還要保留？歐盟自從建立碳市場（ETS）以來，一直向納入其中的行業(yè)免費發(fā)放一定數(shù)量的碳排放配額。對于那些被認(rèn)為存在碳泄漏風(fēng)險的高能耗/貿(mào)易暴露行業(yè)（如鋼鐵、水泥、煉油、造紙等），為了防止碳泄漏，歐盟發(fā)放了更多的免費配額。結(jié)果是，這些高碳泄漏風(fēng)險的行業(yè)比其他行業(yè)享受了更多的無成本排放。這就是歐盟現(xiàn)行的防止碳泄漏措施

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既然歐盟的高碳泄漏風(fēng)險行業(yè)已經(jīng)享受了無成本排放，那么再給進(jìn)口產(chǎn)品強加一個排放成本就不合理，會使歐盟產(chǎn)業(yè)獲得雙重保護(hù)，違反WTO的非歧視原則。所以歐盟內(nèi)部一直有一種聲音，認(rèn)為隨著碳關(guān)稅的實施，應(yīng)逐步取消免費配額。這當(dāng)然就動了歐盟相關(guān)產(chǎn)業(yè)的蛋糕，代表產(chǎn)業(yè)的協(xié)會就出來反對說，在能夠證明碳關(guān)稅切實有效之前，不應(yīng)取消免費配額，因為搞不好歐盟產(chǎn)業(yè)的競爭力就會受損。一旦出現(xiàn)這種情況，其他國家看到了，減排積極性也會受挫。

是否取消免費配額已成為歐盟內(nèi)部圍繞碳關(guān)稅的一個主要分歧。今年2月，歐洲議會環(huán)境委員會表決贊成逐步取消免費配額。但是到了3月10日，歐洲議會全體表決時情況又反轉(zhuǎn)了——334名議員反對取消，329名議員贊成取消，23名議員棄權(quán)。通過投票結(jié)果可以看出正反雙方的勢力非常接近。到了6月初，歐盟委員會關(guān)于碳關(guān)稅的立法草案文本流傳了出來。這份流出稿在第一章說，碳邊界調(diào)節(jié)機(jī)制是免費配額的“替代選項”，但是沒有明說是否取消免費配額。再看細(xì)節(jié)則會發(fā)現(xiàn)，流出稿第37節(jié)規(guī)定，進(jìn)口產(chǎn)品繳納碳關(guān)稅時，應(yīng)扣除歐盟同類產(chǎn)品企業(yè)獲得的免費排放額度。這等于暗示了碳關(guān)稅將與免費配額共存。上述扣除辦法在保留免費配額的同時，基本解決了雙重保護(hù)的問題。

就在前幾天，歐盟碳市場改革的立法草案文本也流傳了出來。它的一大看點就是明確表示，受碳關(guān)稅保護(hù)的歐盟產(chǎn)業(yè)將不再獲得免費碳排放配額——“旨在應(yīng)對碳泄漏風(fēng)險的碳邊界調(diào)整機(jī)制（CBAM）是免費配額的替代選項。該措施所涵蓋的部門和子部門不應(yīng)再獲得免費配額?！碑?dāng)然，一切還有變數(shù)。首先不排除歐委會到7月14日時正式公布的文本會有調(diào)整。再者，立法草案要經(jīng)過漫長的立法程序，經(jīng)過歐盟內(nèi)部的利益博弈才能變成法律。

取消和不取消免費配額兩種情況對碳關(guān)稅的影響，從下圖可以一目了然。抽象來看，取消或者不取消免費配額并不影響碳關(guān)稅所追求的排放成本公平。但是實際情況要復(fù)雜得多。根據(jù)歐洲審計院（European Court of Auditors）的統(tǒng)計，從2013到2018年期間，歐洲的高耗能行業(yè)獲得的免費配額基本可以覆蓋實際排放，鋼鐵和水泥行業(yè)的免費配額更是一直綽綽有余。如果不取消免費配額，歐盟鋼鐵行業(yè)可以繼續(xù)享受零成本排放，這時引入碳關(guān)稅只可能降低進(jìn)口產(chǎn)品的競爭優(yōu)勢（因為進(jìn)口產(chǎn)品即使零碳也不會得到歐盟的獎勵），這是穩(wěn)賺不賠的買賣。但是如果取消免費配額的話就不好說了，歐盟產(chǎn)品必須要做到比進(jìn)口產(chǎn)品更低碳才會有優(yōu)勢。這個賬歐盟產(chǎn)業(yè)應(yīng)該算的很清楚，所以在3月10日歐洲議會投票前的一周，歐洲鋼鐵、水泥、肥料、化工協(xié)會展開了“激烈的游說活動”反對取消免費配額。鋁業(yè)協(xié)會最近干脆反對將鋁產(chǎn)品納入碳關(guān)稅。

二. 將海運排放納入碳市場，到歐盟的海運成本要增加

本次歐盟碳市場改革的最大動作，是計劃將海運納入碳市場，并為建筑物供暖和陸路運輸建立一個新的碳市場。其中涉及海運的措施對中國出口有直接影響。根據(jù)立法草案流出版，海運措施適用于所有進(jìn)入歐盟船只的排放以及船只泊靠歐盟港口期間的排放。歐盟計劃以2023-2025年為過渡期，從2023年開始，船東必須繳納相當(dāng)于其核定排放量20%的排放配額，此后繳納比例逐年提高，到2026年達(dá)到100%。

2012年時，歐盟就已經(jīng)將航空運輸業(yè)納入排放交易體系。航空措施的初始設(shè)計是覆蓋所有進(jìn)出歐盟的航班，后來迫于強大的外部壓力，將管控范圍縮小至歐盟內(nèi)部航班。歐盟現(xiàn)在推動的海運措施一定也會遇到很大的阻力，因為所有與歐盟有貿(mào)易往來的國家都要承擔(dān)海運減排成本。那么歐盟在可預(yù)見的一片反對聲中依然我行我素，其用意何在呢？筆者認(rèn)為，歐盟推進(jìn)氣候措施的戰(zhàn)略思路是，你們（其他國家和國際組織）不動我先動，等你們跟上來時我在規(guī)則和實踐方面已經(jīng)遙遙領(lǐng)先了。正如歐洲議會環(huán)境委員會主席帕斯卡·坎芬（Pascal Canfin）最近所說：“碳中和之戰(zhàn)也是標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)、專利、生產(chǎn)設(shè)施、市場準(zhǔn)入規(guī)則之戰(zhàn)?！比绻麣W盟的海運和陸運措施最終落地，意味著歐盟在全球率先實踐在整個運輸系統(tǒng)減排。

三. 碳關(guān)稅背后是歐盟的氣候+貿(mào)易戰(zhàn)略

2021年6月15日，歐洲議會環(huán)境委員會主席帕斯卡·坎芬發(fā)表了一篇重磅文章《全球化的進(jìn)步時代》（The progressive age of globalization）?？卜艺J(rèn)為，世界正在進(jìn)入一個以氣候問題為核心的新全球化時代。歐美對中國產(chǎn)品的依賴已使后者處于一種“準(zhǔn)壟斷”地位，全球產(chǎn)業(yè)鏈都高度依賴中國制造。針對這個問題，坎芬一方面反對特朗普式的“不合作的去全球化”，一方面建議美歐合作，通過一種自下而上的去全球化來實現(xiàn)供應(yīng)鏈關(guān)鍵環(huán)節(jié)的轉(zhuǎn)移?？卜艺J(rèn)為，西方應(yīng)當(dāng)構(gòu)建一套以符合社會和環(huán)境準(zhǔn)則為條件的貿(mào)易規(guī)則。歐洲應(yīng)當(dāng)推行“附條件的市場準(zhǔn)入”。例如，如果巴西產(chǎn)品在生產(chǎn)過程中損害了亞馬遜雨林的生態(tài)多樣性，這樣的產(chǎn)品就不能進(jìn)入歐洲市場。在這方面，歐委會將于7月14日提交第一部禁止進(jìn)口毀林產(chǎn)品的立法草案。坎芬支持通過此類做法賦予歐盟法律以域外效力。換言之，就是以歐盟的社會和環(huán)境準(zhǔn)則約束歐盟以外的行為。其可行性在于，全球第二大市場的地位賦予了歐盟足夠的籌碼。坎芬認(rèn)為，碳關(guān)稅是上述戰(zhàn)略的重要手段，碳關(guān)稅的實質(zhì)是將氣候問題帶入貿(mào)易規(guī)則。“碳中和之戰(zhàn)也是標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)、專利、生產(chǎn)設(shè)施、市場準(zhǔn)入規(guī)則之戰(zhàn)?！?總之，歐盟的碳關(guān)稅及其他氣候措施背后是一盤大棋，我們應(yīng)當(dāng)有一個既見林又見木的準(zhǔn)確認(rèn)識，或者至少是持續(xù)觀察。

（作者系上海海華永泰（北京）律師事務(wù)所，高級合伙人）